Svensk handikapphistoria

Ur ett historiskt perspektiv har människor med funktionsnedsättning ofta varit diskriminerade och utestängda från stora delar av samhället. Segregering och institutionalisering har ibland syftat till att skydda människor med funktionsnedsättning från övriga samhället och ibland tvärtom, att skydda samhället från människor med funktionsnedsättning. Detta tänkande står i skarp kontrast till de målsättningar som dagens handikappolitik bygger på: full delaktighet, jämlikhet och alla människors lika värde.

Nedanstående text är hämtad från proposition 1999/2000:79 – Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken. Texten beskriver hur situationen för människor med funktionsnedsättning har förändrats under 1900-talet.

Från patient till medborgare
Fram till år 1930 svarade fattigvården och enskild välgörenhet i stort sett för det enda ekonomiska stödet till personer med funktionsnedsättning. Successivt infördes olika former av stödinsatser, till exempel invalid-pension.
Under 1950-talet skedde ett omfattande reformarbete på socialförsäkringsområdet. Den allmänna sjukförsäkringen trädde i kraft och inkomstbortfallsprincipen infördes. Olycksfallsförsäkringen reformerades och samordnades med sjukförsäkringen. Genom reformerna på socialförsäkringsområdet skapades ett ekonomiskt skydd vid sjukdom, arbetslöshet, invaliditet och ålderdom. Detta fick till följd att antalet personer med behovsprövad hjälp minskade kraftigt.
1962 års socialförsäkringsreform, den allmänna försäkringen, och andra reformer, ledde till förbättringar för långtidssjuka. Handikappersättning och vårdbidrag till föräldrar med barn med funktionsnedsättning byggdes ut senare.

Integration och normalisering
Under 1960- och 1970-talen tilltog kritiken av framförallt skolundervisningen och boendet för ”funktionshindrade”, som var segregerade från det övriga samhället. En konsekvens av kritiken blev att vanföreanstalterna avskaffades och att de stora institutionerna minskade kraftigt i antal. Normalisering och integration blev målen för den nationella handikappolitiken. Barn och ungdomar med särskilt omfattande funktionsnedsättningar hade tidigare varit hänvisade till undervisning på särskilda institutioner och vid specialskolor, ofta långt ifrån föräldrahemmet. Genom en ändring av skollagen 1962 blev kommunerna skyldiga att sörja för undervisningen för alla barn inom kommunen. Undantag gjordes för särskolan, som inte blev en kommunal angelägenhet förrän år 1992.

Under 1970-talet intensifierades integrationspolitiken. Detta gällde i stort sett för alla handikappgrupper med undantag för de barndomsdöva, vars situation var annorlunda. För att skapa verkliga möjligheter till integration krävdes att döva fick undervisning på sitt eget språk och sina egna villkor i sin egen skolform.

Integrationsutredningen (dir. 1978:69), som tillsattes 1978, kom att få stor betydelse för utformningen av dagens stöd till elever med funktionsnedsättning. Utredningen betonade att integrationspolitiken inom utbildningsområdet inte får stanna vid skolplacering utan måste ses i ett sammanhang där både tillrättaläggande av miljön och särskilda åtgärder är nödvändiga.

Rätten till arbete
Efter andra världskriget fick rehabilitering och utveckling av hjälpmedel en framskjuten position i många länder, detta som en följd av de insatsbehov som det stora antalet krigsskadade medförde. Denna tendens påverkade även Sverige. Målet i länder som deltagit i andra världskriget var att återföra krigsskadade personer till vardagen. I Sverige fick rehabilitering en försvenskad term – återföring. Teknisk och medicinsk utveckling och ökade offentliga bidrag ledde till att insatserna för människor med funktionsnedsättning blev allt större. Under efterkrigsårens brist på arbetskraft fick människor med funktionsnedsättning större möjligheter att få arbete. Många förutspådde en fortsatt arbetskraftsbrist. Av den anledningen ökade intresset för de så kallat partiellt arbetsföra, som var den tidens benämning för ”arbetshandikappade”. År 1943 tillsattes en kommitté för att utreda hur de partiellt arbetsföra kunde öka sina möjligheter att få arbete. Kjellmankommittén, som den kom att heta, fick stor betydelse för arbetsvården. Begreppet ”arbetsvård” användes vid denna tid som ett samlat begrepp för olika arbetsförberedande åtgärder för att ta till vara funktionshindrades arbetsförmåga. Kommittén lanserade även en ”normaliseringsprincip” som innebar att inga säråtgärder skulle vidtas förrän man utan resultat prövat andra reguljära åtgärder.

Det stora genombrottet för en aktiv arbetsmarknadspolitik skedde under 1960-talet. Till viss del berodde detta på att arbetsmarknadspolitiken sammankopplades med den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitiken och arbetsmarknadsutbildningen blev medel för att öka rörligheten hos arbetskraften. Under några få år fyrdubblades insatserna för de arbetshandikappade.

Även den förändrade synen på personer med funktionsnedsättning och det miljörelativa handikappbegreppet kom att påverka arbetsmarknadspolitiken. Satsningar på att undanröja de hinder som fanns till exempel på arbetsplatser betonades. Inom Arbetsmarknadsverket började man som en konsekvens av det nya synsättet använda begreppet arbetshandikappad.

Lagen om anställningsskydd
År 1974 infördes lagen (1974:12) om anställningsskydd. Den föreskrev att en arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga och som av denna anledning har fått ”särskild sysselsättning” skall ha förtur till fortsatt arbete oberoende av om ett varsel om uppsägningar åtföljdes av en fastställd turordning.

Samma år infördes också lagen om anställningsfrämjande åtgärder. Den bygger på tanken att arbetsmarknadsmyndigheterna vid överläggningar med arbetsgivare och berörda organisationer skall diskutera vilka åtgärder som kan behöva vidtas i syfte att skapa bättre möjligheter för äldre personer och personer med nedsatt arbetsförmåga att behålla sina nuvarande arbeten eller hitta annan anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Arbetsmiljölagens (1977:1160) införande ökade dessutom kraven på anpassning av arbetsmiljön till människors olika förutsättningar.

År 1980 reformerades arbetsmarknadspolitiken för arbetshandikappade. Detta år infördes lönebidragen. Arbetsmarknadsinstituten och stiftelsen Samhällsföretag (nuvarande Samhall) bildades. Samhällsföretag var en sammanslagning av de olika skyddade verkstäder som fanns runt om i landet. Lönebidraget blev ett enhetligt lönestöd för hela den reguljära arbetsmarknaden. Till arbetsmarknadsinstituten (Ami) sammanfördes bl.a. verksamheter för arbetsprövning och arbetsträning från kommuner och landsting.

Under 1980-talet introducerades verksamheter som syftade till att öppna nya vägar ut i arbetslivet för människor med omfattande funktionsnedsättning. År 1986 startade Arbetsmarknadsstyrelsen försöksverksamheten ”Arbete åt unga handikappade”, vars syfte var att genom uppsökande verksamhet nå unga förtidspensionärer och erbjuda dem rehabilitering med sikte på arbete. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för arbetshandikappade ökade kraftigt under 1980-talet, både volymmässigt och som andel av den totala arbetsmarknadspolitiken.

Rättighetslagstiftning
Redan i slutet av 1800-talet övervägdes lagstiftning till stöd för utvecklingsstörda. Den första lagen infördes dock först 1944 och avsåg då undervisningen av de så kallade bildbara sinnesslöa. Landstingen fick ansvaret för denna undervisning. Lagen följdes av 1954 års lag (1954:483), som utvidgade landstingens uppgifter till att även inkludera vård av psykiskt efterblivna, som var den term som ersatte sinnesslöa. I lagen angavs att undervisningen av efterblivna barn och ungdomar skulle ske vid internat- och externatskolor.

I början av 1960-talet tillsattes en utredning som efter översyn föreslog en ny lagstiftning som kom att bli 1967 års lag (1967:940) om omsorger om vissa psykiskt utvecklingsstörda (omsorgslagen). Internationellt kom lagen att få stor uppmärksamhet. Den nya lagen var inriktad på att ge utvecklingsstörda undervisning, vård, bostad och daglig sysselsättning. Landstingen fick ansvaret för insatser för såväl personer bosatta på institutioner som för de som bodde i det egna hemmet. Lagen var en särlagstiftning och präglades i betydande utsträckning av regler om institutioner och åtgärder oberoende av samtycke.

I takt med att principerna om normalisering och integration fick större genomslag ansågs det dock vara fel att omsorgslagen täckte sådant som annan lagstiftning borde omfatta. Socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, som trädde i kraft i början av 1980-talet, slog fast allas rätt till social grundtrygghet och god hälso- och sjukvård. Omsorgslagen framstod i det perspektivet som ålderdomlig. Omsorgskommittén (dir. 1977:89) föreslog år 1981 en så kallad pluslag, som kompletterar, men inte ersätter, andra lagar. I propositionen (1984/85:176) betonades just att den nya lagen skulle ses som ett komplement till och inte en ersättning för andra lagar. Den nya omsorgslagen var en rättighetslag, liksom den tidigare.

Lagen om allmän försäkring innehåller bestämmelser om ersättningar som personer med funktionsnedsättning kan ha rätt till, bland annat förtidspension, handikappersättning, vårdbidrag och bilstöd.

År 1988 tillsatte regeringen en ny handikapputredning, som fick namnet 1989 års handikapputredning (dir. 1988:53). Den kom att konstatera omfattande brister i stödet till personer med funktionsnedsättning. Bristerna gällde inte enbart insatsernas omfattning och innehåll utan också enskildas möjligheter att själva kunna bestämma över och planera sina liv. Handikapputredningen föreslog därför specifika individinriktade insatser till människor med omfattande behov av stöd och service. I huvudbetänkandet Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) föreslogs en ny rättighetslag. Utredningens förslag låg till grund för propositionen Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159). I den föreslog regeringen bland annat en lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och en särskild lag (1993:389) om statlig assistansersättning (LASS). I samma proposition föreslogs att omsorgslagen och elevhemslagen skulle upphöra. Rätten till personlig assistent var en viktig del av den nya lagen.

Nationellt handlingsprogram i handikappfrågor
Handlingsprogrammet för handikappfrågor (SOU 1982:46) har haft stor principiell betydelse för
svensk handikappolitik. I flera avseenden kan programmet ses som en sammanfattning av den ideologiska utveckling som skedde under 1960- och 1970-talen. Programmet togs fram av Beredningsgruppen för det internationella handikappåret (1981) som FN hade tagit beslut om. Genom regeringens skrivelse fick riksdagen tillfälle att yttra sig om programmet (skr. 1982/83:131). Socialutskottet (SoU 1982/83:27) anförde att programmet skulle ses som en viktig utgångspunkt för det fortsatta arbetet på handikappområdet.

I skrivelsen till riksdagen anförde statsrådet bl.a: ”Uppfattningen om människors lika värde är den grundläggande utgångspunkten för hur samhället skall utformas. Alla människor har kunskaper, erfarenheter och förmågor, som är viktiga för samhället. Det är en gemensam angelägenhet för hela befolkningen att samhället utvecklas på ett sådant sätt att orättvisor undanröjs, att människor får jämlika levnadsförhållanden och att alla kan medverka i utvecklingen och nå delaktighet i samhällsgemenskapen. För att dessa mål skall förverkligas måste arbetet inom alla samhällsområden ta hänsyn till handikappades situation, problem och behov. Arbetet måste utgå ifrån att handikapp är brister i miljö och verksamhet. Handikappolitiken är inte skild från annan politik utan gäller åtgärder inom olika samhällsområden för att de allmänpolitiska målen skall kunna förverkligas för människor med funktionsnedsättningar.”

Ansvars- och finansieringsprincipen
En av grundpelarna i svensk handikappolitik är den så kallade ansvars- och finansieringsprincipen. Den innebär att varje sektor i samhället skall utforma och bedriva sin verksamhet så att den blir tillgänglig för alla medborgare, inklusive personer med funktionsnedsättning. Kostnaderna för de nödvändiga anpassningsåtgärderna skall finansieras inom ramen för den ordinarie verksamheten. I jämställdhetspolitiken och integrationspolitiken används ofta begreppet ”mainstreaming” för att tydliggöra allas ansvar.

Den grundläggande tanken att varje samhällsområde skall ta sitt ansvar för frågor gällande personer med funktionsnedsättning är inte ny. Redan 1964 skrev den socialpolitiska kommittén: ”Tanken att de handikappade så långt möjligt skall införlivas i samhällslivet leder till att deras utbildning bör skötas av ordinarie utbildningsorgan, deras bostadsförsörjning av bostadsorganen, deras sjukvård inom den vanliga sjukvården osv.” Det framhålls att ”Hänsyn till de handikappade är en devis, som måste prägla kultursamhället på snart sagt alla områden av dess verksamhet.” Därmed kan man säga att tanken om det som i dag kallas för mainstreaming har funnits som ledstjärna i den handikappolitiska debatten i mer än fyrtio år.

I 1981 års nationella handlingsprogram för handikappfrågor från 1981 (skr. 1982/83:131) formulerades principen på följande sätt: ”Handikappades delaktighet och gemenskap i samhället måste åstadkommas genom att miljö och verksamhet utformas på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för handikappade. Varje huvudman måste utgå från detta i sin verksamhet. Kostnader som uppkommer för sådan anpassning skall ses som en självklar del av kostnaderna för verksamheten och därmed också finansieras på samma sätt som verksamheten i övrigt.”

Ansvars- och finansieringsprincipen har varit det viktigaste instrumentet i detta arbete, även om den aldrig har fastställts rättsligt. I den praktiska tillämpningen har det ofta varit en avvägning mellan att slå fast huvudmannens ansvar att finansiera åtgärderna och att pröva andra lösningar. Tillämpningen har varierat mellan olika samhällsområden. Ett exempel där principen har varit inbyggd i lagstiftningen är bygglagstiftningen, där kostnaderna för de tillgänglighetsåtgärder som följer av ny- och ombyggnation skall finansieras på samma sätt som övriga byggkostnader. Ett annat exempel är att textning av svenskspråkiga program i Sveriges Television finansieras via den allmänna radio- och TV-licensen.

Avsteg från ansvars- och finansieringsprincipen sker när en annan huvudman går in och bekostar särskilda insatser. Det finns flera orsaker till varför detta kan vara motiverat. Huvudanledningen är att säkerställa att insatser som anses särskilt viktiga kommer till stånd. Det kan också vara motiverat ur effektivitetssynpunkt då exempelvis en mindre kommun kan ha ett för litet befolkningsunderlag för att en verksamhet skall kunna drivas med kvalitet och till rimliga kostnader. Dock har det i olika sammanhang, bland annat i Statens Handikappråds uppföljning av det nationella handlingsprogrammet, framförts att ansvars- och finansieringsprincipen
inte har fått tillräckligt genomslag och att åtgärder för funktionshindrade, framför allt tillgänglighetsåtgärder, ses som sociala åtaganden som skall finansieras genom skattemedel.

I handikapputredningens huvudbetänkande Handikapp – Välfärd – Rättvisa (SOU 1991:46) fördes ett resonemang om principens räckvidd och tillämpning. Utredningen uttrycker att principen kan sägas vara utformad som en rättighet för handikappade till tillgänglighet och delaktighet i miljöer och verksamheter i samhället på samma villkor som alla andra människor.

För att stärka principens tillämplighet diskuteras olika möjligheter. Man diskuterar dels åtgärder för att göra principen mer känd, dels att införa tvingande lagbestämmelser och att dessa kombineras med lämpliga påföljder och sanktioner för den som bryter mot lagen. Utredningen menade också att ett konsekvent genomförande av ansvars- och finansieringsprincipen på sikt borde kunna innebära kostnadsbesparingar för samhället. Genom att möjliggöra för människor med funktionsnedsättning att leva ett friare och mer självständigt liv torde samhällets insatser i form av till exempel färdtjänst och ledsagarservice bli mindre efterfrågade.

Diskrimineringslagstiftning
År 1999 infördes lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionsnedsättning. Det är första gången som det i lagstiftningen uttryckligen anges att funktionshindrade omfattas av ett sådant diskrimineringsförbud. Den nya lagen innebär en tydlig markering från samhällets sida: personer med funktionsnedsättning har rätt till ett arbetsliv på samma villkor som alla andra. Regeringen har också tillsatt en utredning om Översyn av lagstiftningen om olaga diskriminering m.m. (dir. 1999:49), som bland annat skall utreda behovet av och formerna för ett generellt förbud mot diskriminering i näringsverksamhet av personer med funktionsnedsättning.